認真貫徹實施行政許可法 全面推進建設系統依法行政工作——在全國建設系統貫徹實施行政許可法工作會議上的工作報告
建設部副部長 劉志峰
同志們：
《中華人民共和國行政許可法》將于今年7月1日起正式施行。行政許可法的頒布實施，是我國行政管理體制的一次根本性變革，是建設法治政府、轉變政府職能的重大舉措。國務院高度重視行政許可法的貫徹實施，先后下發了《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》和《國務院辦公廳關于貫徹實施行政許可法的工作安排意見》；召開了全國貫徹實施行政許可法工作會議，各省、自治區、直轄市和國務院各部門主要領導、分管領導及法制機構的負責人參加，溫家寶總理作了重要講話，對貫徹實施行政許可法作出了總體部署，提出了明確要求。我們這次會議的主要任務，就是對建設系統貫徹實施行政許可法作再一次動員，對落實國務院一系列總體部署和要求作出具體安排。同時，會議還將表彰一批全國建設系統法制工作先進單位和先進工作者。部黨組高度重視貫徹實施行政許可法工作，特別請各省、自治區、直轄市建設主管部門的廳（局）長和分管廳（局）長參加這次會議。明天，光燾同志將作總結講話。下面，我先講幾點意見。
一、建設系統貫徹實施行政許可法準備工作的基本情況
行政許可法公布以來，各級建設主管部門按照國務院的總體部署和部黨組的統一要求，為貫徹實施行政許可法做了大量準備工作，奠定了一個好的基礎。
（一）認真組織學習和培訓。各級建設主管部門通過專題講座、報告會、座談會等多種形式，開展了行政許可法的學習培訓活動。部機關召開了貫徹行政許可法動員大會，邀請國務院法制辦的領導同志作了行政許可法輔導報告，部機關全體同志，分四期進行了為期兩天的行政許可法集中學習和考試。中國建設報專版刊登了各司局學習行政許可法的體會。開展了全國建設系統貫徹實施行政許可法知識競賽，全國近5萬余名建設行政機關工作人員參加了競賽活動。河北、福建等省建設廳對全省建設行政機關負責同志進行了培訓，安徽省建設廳派出建設法制講師團到地、市舉辦專題講座，山東省建設廳在山東建設報開辟了《行政許可法問答》專欄。
（二）進一步清理建設行政審批項目。部機關根據國務院的要求，按照行政許可法和行政審批制度改革的有關規定，在2003年底前對現有審批項目進行了復核。國務院審改辦逐項審核了建設部上報的127項行政審批項目，剔除、合并了38項，初步確認建設部共88項行政審批項目（包括行政許可項目64項和非行政許可審批項目24項）。擬取消12項，改變管理方式3項。余下的73項中，有法律法規依據的許可項目46項，沒有法律法規依據的許可項目10項，非許可的審批項目17項。有關項目的統計表已作為會議參閱材料發給大家。按照國務院審改辦的計劃，國務院將先公布第三批取消的行政審批事項，對余下的73項還要進一步審核，對沒有法律法規依據的許可項目要逐項組織專家論證，決定哪些項目能納入國務院決定公布。各級建設主管部門按照當地政府的要求，積極開展了行政審批項目的清理、復核工作，目前多數地方正配合審改辦對行政審批項目進行審核，研究確定行政審批項目的取消、調整和保留的處理方案。
（三）開始清理行政許可規定和實施主體。目前，部機關對行政審批項目清理中涉及的一些需修訂的法律法規，正在研究立法建議；對項目清理涉及的部門規章或規范性文件，正在研究修改、廢止或另行制定的處理方案。各級建設主管部門也對行政審批項目涉及的地方性法規、規章、規范性文件進行了清理，開始對行政許可項目的實施主體情況進行調查摸底。上海市建委在前兩批清理廢止131件規范性文件的基礎上，又清理了一批規范性文件。福建省建設廳清理出省廳制定的涉及行政許可事項的規定57件，已廢止33件，修改3件；對9件相關地方性法規、48件省政府規章和規范性文件提出了清理建議。江蘇省建設廳對審批項目涉及的14部地方法規和7項省政府規章，逐一提出了處理意見。
（四）正在研究起草相關配套制度。目前，部機關正在研究起草《建設行政許可聽證工作規則》、《建設部機關行政許可責任追究辦法》和《建設部機關對被許可人實施監督檢查的規定》等配套制度。一些地方的建設主管部門，也已初步建立了部分行政許可工作程序和配套制度。廣東省建設廳在全省推行了“窗口式”辦事制度，制定了《廣東省建設廳行政審批規定》和《廣東省建設廳行政過錯處理暫行辦法》。吉林省建設廳制定了《行政許可內部運行規程》、《行政許可結果公開規定》等配套制度。福建、河北等省建設廳設立了機關審批服務中心，統一承擔建設廳的行政審批事項。
總體看，大多數地方建設主管部門十分重視行政許可法的貫徹實施，加強了對這項工作的組織領導，宣傳學習和培訓工作做得比較好，行政審批項目的清理取得了積極進展。但也要看到，與貫徹實施行政許可法的要求相比，還有大量工作要做，任務繁重。目前行政許可規定的清理，特別是實施主體的清理，以及有關配套制度的建設剛剛起步。各地建設主管部門貫徹實施行政許可法工作進展不平衡，少數有審批職能的機構還沒有真正行動起來。少數地方的建設主管部門對行政許可法的貫徹實施工作重視不夠，學習宣傳培訓工作尚未全面展開，配套制度建設等工作較為滯后。各地在工作中還面臨著不少問題，比如，對行政許可項目的定性把握不準；行政審批項目清理的上下銜接不夠，影響下面的清理工作步伐；現行的建設法律、法規設定的行政許可，很多未規定行政許可的條件、程序、時限等，或規定得過于原則籠統；取消行政許可后如何監管；清理實施主體、清理收費還面臨一些實際困難等等。解決這些問題，需要加深對行政許可法的學習，需要加強建設部和地方的溝通，也需要在行政許可法貫徹實施中不斷探索。
二、提高認識，認清形勢，增強貫徹實施行政許可法的責任感和緊迫感
貫徹落實好行政許可法，關鍵在提高認識，尤其是提高部門領導同志的認識。目前不少同志擔心，行政許可法的貫徹實施可能會出現“兩張皮”現象，說起來重要，做起來次要；說起來按法辦，事實上按習慣辦。一些同志還存在著等待觀望的心態、無所適從的心態、畏難埋怨的心態等。問題的根源，是傳統的管理觀念和習慣做法還沒有根本轉變，對行政許可法的精神實質還沒有深刻領會，對建設行政管理方式面臨的重大變革還沒有充分估計。這種狀況如不迅速改變，行政許可法就不可能在建設系統得到全面、正確的實施，建設事業的改革和發展也將受到影響。
（一）充分認識建設行政管理體制面臨的重大變革
溫家寶總理在全國貫徹實施行政許可法工作會議上，對行政許可法的立法宗旨、基本原則和精神實質，作了全面、深刻、系統的闡述。貫徹實施行政許可法，絕不僅僅是清理和規范行政許可的問題，而且還要求建設行政管理的理念、管理職能、管理體制、管理方式，以及政府工作人員的行為方式，作出重大的轉變，加快建立起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的建設行政管理新體制。
1、樹立有限許可的管理理念，轉變職能。行政許可法明確規定了可以設定行政許可的六大類事項。同時指出，六大類事項并非必須設立行政許可，而是確立了公民、法人和其他組織自我管理優先、市場自我調節優先、行業組織或者中介機構自律優先、事后監督等其他行政管理方式優先的四個優先原則。也就是說，能實行自我管理的、市場自我調節的、行業組織自律的、事后監督的事項，都不要設許可。因此，貫徹行政許可法，首先要樹立有限許可的新理念。與自我調節機制相比，行政許可的作用和范圍是有限的，處于補充和從屬地位，只有對可能影響公共利益和社會秩序的行為，才有必要設立行政許可。行政許可法一方面嚴格控制行政許可的設立，另一方面堅決廢止不符合行政許可法規定的原有許可，將有力地改變目前建設領域行政許可過多、過濫的狀況。減少不必要的行政許可，有利于減少政府對市場主體的不恰當控制，優化發展環境，釋放市場活力，培育社會自律、自我管理、自我調節機制；有利于促進政府從市場的直接管制者，轉為市場主體的服務者和市場的監管者；有利于促進政府把更多的精力轉向對市場自我調節失靈領域的管理，在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。
2、確立依法行政的觀念，轉變管理方式。行政許可法對新的管理方式作出了十分具體的規定和要求，突出體現在依法許可、公開透明、高效便民、加強監督四個方面。其實質是要求各級建設主管部門提高認識，樹立法治的理念、服務的理念、責任的理念、效能的理念、誠信的理念。政府許可不是對公民、法人和其他組織的施舍，而是政府的責任。政府要有效監督、高效服務，不是政府怎么方便就怎么管理。
一要依法許可。就是設定和實施行政許可，都必須嚴格依照法定的權限、范圍、條件和程序進行。行政許可法明確規定了設定行政許可的主體、形式、權限和范圍，規定了有權辦理行政許可的實施機關、實施行政許可的法定程序。各級建設部門都必須依照法定的權限、按照法定程序行使權力、履行職責。沒有法律、法規、規章的規定，建設主管部門無權作出影響公民、法人或其他組織合法權益，或者增加公民、法人或其他組織義務的決定。
二要公開透明。就是行政許可的設定過程要公開，有關行政許可的規定要公開，行政許可的實施主體要公開，行政許可的實施過程和結果要公開。行政許可規定未經公開，不得作為實施行政許可的依據，公眾有權查閱行政許可的實施情況和結果。
三要高效便民。行政許可法明確規定了一系列精簡環節、降低成本、提高效率、便民利民的制度。比如，行政機關應當允許申請人通過信函、傳真、電子郵件等方式提出申請；行政許可的條件等事項必須在辦公場所公示；對申請人提交的申請材料不齊全、不符合法定形式的，必須一次性告知申請人需補正的全部內容；對符合法定條件的行政許可申請應當受理；對于不受理的行政許可申請或者不予許可的，必須依法說明理由；必須在法定期限內作出行政許可決定等等。
四要加強監督。行政許可法明確要求，上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督；監察機關要加強對行政機關及其工作人員實施行政許可的監察；實施行政許可的行政機關，應當對被許可人從事行政許可事項活動的情況，進行有效的監督。
3、強化責任意識，轉變管理作風。行政許可事項的精簡，本身就可以有力地促進政府機關作風的改進；新的行政許可管理方式的落實，則是改進政府管理作風的關鍵。行政許可法確立了一系列強制性的制度，來保障新的管理方式的落實，促進政府機關切實改進作風，提高效能。首先是責任追究制度。對于行政機關不依法定程序許可、該許可的不許可、不該許可的亂許可、亂收費、只許可不監督等違法行為，行政許可法都明確規定了法律責任。這將有力地促進政府機關工作人員強化責任意識，認真履行職責。其次是聽取當事人意見的制度。行政許可法明確規定，公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權和申辯權；行政機關實施行政許可，應當聽取利害關系人的意見，利害關系人有權要求聽證。聽取當事人意見的制度，有利于行政機關擺正自己的位置，從以行政機關為中心，調整為以當事人為中心，增強服務意識，改進工作態度，提高決策水平。第三是補償和賠償制度。行政許可法明確規定，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可；依法變更或者撤回已經生效的行政許可，造成公民、法人或其他組織財產損失的，應當依法予以補償；行政機關違法實施行政許可，給當事人權益造成損害的，應當依法給予賠償。補償和賠償制度的確立，有利于促進政府機關工作人員樹立信用和責任意識，許可必須守信，變更必須合法，侵權必須賠償。
（二）充分認識當前建設行政管理中存在的突出問題
當前建設行政管理工作從思想觀念、方式方法到運行機制，還有許多與行政許可法的要求不相適應的地方。主要表現在以下幾個方面：
第一，相當一部分建設行政許可項目的設定和實施不符合法定要求。
一是不少許可項目缺乏法律法規依據。這次部機關清理出來的行政許可項目中，有的沒有法律、法規依據，有的法律法規依據并不充分。在地方，許可設立權限和形式不合法的問題更加突出，不少項目是依據部門文件或者政府文件設立的；有的地方以單位內設機構的文件、內部規定設立或變相設立許可項目；有的規范性文件在對上位法設定的行政許可事項作具體規定時，增設行政許可，增設違反上位法的其他條件。
二是相當一批建設許可事項的范圍不符合法律要求。一些許可事項設立多年，實際上大多數地方都沒有實行，或者行政機關并不掌握發了多少許可，更談不上監督；一些許可事項事實上由行業協會組織運作，完全可以轉變管理方式，交由行業協會管理；一些許可事項原先只考慮審批權利，一旦按照行政許可法規定要明確許可的條件、程序、時限等，考慮到行政許可可能引起的行政訴訟，行政機關就覺得很難操作。
三是不少項目的實施主體及其權限不合法。一些法律、法規明確規定由建設行政機關實施的行政許可項目，現實中實施主體混亂。在建設系統比較普遍的一種情況是，行政許可證書由建設主管部門蓋章，但事實上許可的受理、審查甚至決定工作由事業單位、行業組織承擔。事業單位、行業組織掌握著事實上的審批權，公民、法人或者其他組織申請許可必須與這些單位打交道。還有少數建設主管部門在實施許可時，內設機構就蓋章許可。這些做法都不符合行政許可法的規定。
第二，大量行政許可的實施不公開，條件不清、程序不明、自由裁量權過大。不論是有法律法規依據的項目，還是沒有法律法規依據的項目，都不同程度地存在由行政機關隨意掌握許可條件的問題。有的許可項目雖然規定了標準和條件，但審查時還必須組織大量的人力進行評審，重要原因是標準和條件不科學。至于不受理不告知理由、不許可不說明原因、申請材料不齊全不一次告知等問題，則仍是一種比較普遍的現象。行政許可實施的不公開，成為一些單位和個人權力“尋租”和腐敗的根源。
第三，大量行政許可的實施不便民，手續繁瑣，層層審查，期限較長。長達幾個月的行政許可在建設系統司空見慣。不少行政許可的實施更多考慮行政機關自身的方便，而不是方便管理相對人和提高行政效率。比如建設系統企業資質許可，大多從縣級建設主管部門開始，層層申報、層層審查，不僅增加了基層的工作負擔，而且增加了許可申請人的辦事環節和成本。又如不少地方以控制總量、調整行業規模為由，隨意停辦、緩辦企業資質許可。
第四，在行政許可實施中，缺少對管理相對人有效的救濟渠道。這一問題在規劃許可、城市房屋拆遷許可等事項中表現得比較突出。在規劃許可中，一個重要的制度缺陷是，對于涉及第三方重大利益的規劃許可，沒有聽取利害關系人意見的規范程序規定。在城市房屋拆遷許可中，也同樣存在不注意聽取被拆遷人意見的問題，缺少保障被拆遷人陳述權、申辯權的制度規定。這是導致規劃許可糾紛和房屋拆遷糾紛的一個重要原因。
第五，實施行政許可的信用和責任意識淡薄。比如一些地方對規劃許可隨意變更，沒有考慮對當事人利益損失的賠償或補償問題。有的行政許可工作人員沒有考慮實施許可還有承擔責任的問題，不該準予許可的給予許可，符合條件的又不予許可，權力與責任相脫節。
第六，重審批、輕監督。從部機關到地方各級建設部門，都不同程度地存在著重許可、輕監督，只許可、不監督的問題，有的也不知道怎樣進行有效監督。有的同志一強調管理，就要審批發證。審批極難，批后卻不管，事前審查與事后監督脫節。一些公民、法人或者其他組織在取得行政許可后，不遵守許可的條件，或未經許可從事違法活動，得不到及時糾正，使得設立行政許可的目的難以實現。比如，在建設工程活動中，一些有資質的企業承攬工程后轉包給沒有資質的施工隊，一些沒有資質的施工隊承攬工程后掛靠到有資質的企業，使得資質許可的作用大打折扣，是建設工程質量和安全事故的一個重要原因。再如，對于沒有取得規劃許可或者違反規劃許可進行的違法建設，有的地方主管部門不能及時監督和制止，對于嚴重影響城市規劃的違法建筑該拆不拆，而是通過罰款使其合法化，損害了規劃的權威性和嚴肅性。
對照行政許可法的要求和當前建設行政管理中存在的問題，各級建設主管部門特別是領導同志，必須認清形勢，提高認識，增強貫徹實施行政許可法的責任感和緊迫感。對存在的問題進行認真的分析、歸類，找出差距。同志們，問題客觀存在，早改早主動，晚改則被動。望大家盡快行動起來，抓緊提出措施，扎扎實實地做好貫徹實施行政許可法的各項工作，推動建設行政管理工作上一個新臺階，促進建設事業持續健康發展。
三、繼續抓緊做好行政許可法實施前的準備工作
現在，距行政許可法正式施行還有兩個半月的時間。各級建設主管部門要按照《國務院辦公廳關于貫徹實施行政許可法的工作安排意見》的要求，精心組織，加快工作步伐，如期做好以下各項準備工作。
（一）進一步做好行政許可法的宣傳、學習和培訓工作。各級建設主管部門的領導同志要帶頭學，多學一些，學深一些。從事行政許可清理和實施行政許可的工作人員，還沒有集中進行培訓的，要抓緊安排培訓。“四五”普法、公務員錄用考試和崗位培訓中，都要增加行政許可法的內容。學習是基礎，通過學習可以澄清許多模糊甚至錯誤認識，推動各項準備工作加快進行。
（二）要按時完成行政審批項目的清理工作。按國務院要求，國務院各部門行政審批項目的清理工作，應當在5月15日前完成，各省（區、市）應當在5月底前結束。各級建設主管部門都要積極配合各級審改辦，做好行政審批項目的審核工作。對于行政許可法規定無權設定許可的事項，可以由公民法人自我管理、市場自我調節、行業組織自律、事后監督等方式予以規范的事項，相應的行政審批項目，要堅決予以取消，或者改變管理方式。至于目前一些地方對行政許可項目的定性把握不準、行政審批項目清理的上下銜接問題，部政策法規司要加強與地方的溝通，各級建設主管部門的法制機構也要加強與各級審改辦的溝通協調。國務院公布取消的前兩批行政審批項目中，建設部合計取消了153項，改變管理方式4項，各地要堅決貫徹執行，不得對明令取消的項目進行各種形式的變相保留。
需要指出的是，這次保留下來的行政許可項目，有的是適應當前的情況留下來的，隨著形勢的發展，有的還可能取消或者轉變管理方式。因此，要按照行政許可法的要求，建立行政許可的評估制度。建設主管部門可以對已設定的行政許可的實施情況進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關。
（三）抓緊做好行政許可規定的清理修訂工作。由于建設系統行政審批事項多，清理行政許可規定的任務很重。從部機關看，要在國務院審改辦對行政審批項目審核處理的基礎上，結合前兩批取消或者改變管理方式的行政審批項目，對自行制定的部門規章及規范性文件進行全面清理，并及時予以修改或者廢止；對尚無法律法規依據，準備納入國務院決定暫時保留的行政許可項目，要抓緊提出制定或修改法律、行政法規的建議；對于保留或者取消的行政審批項目涉及法律、行政法規修改或者制定的，要及時提出立法建議送國務院法制辦。要以修改或者制定法律、行政法規為契機，對現有的建設法律制度作全面的分析和評價，及時彌補有關的制度性缺陷，完善建設行政管理的法制環境。各級地方建設主管部門，都要抓緊清理自行制定的各種規范性文件，及時予以修改或者廢止；對建設領域的地方性法規和地方政府規章，要在清理的基礎上，及時提出立法建議。
對于行政許可規定的清理工作，還要強調四點。一是，凡沒有法律法規依據、沒有省（區、市）人民政府規章依據、沒有納入國務院決定的有關行政許可的規定，7月1日起，各級建設主管部門一定要按照行政許可法的要求，堅決停止執行。二是，各級建設主管部門要對有關行政許可條件、程序、期限的規定進行清理。對于在規范性文件中，違反上位法增設行政許可、增設許可條件的，要及時修改或提出立法建議；對于目前由專家或者部門掌握的不確定、不公開的許可條件，要盡快確定和公開；對于過于煩瑣、不科學的許可條件和標準，要予以修改。對公布保留的行政許可項目的條件、程序和期限等，待行政許可規定和實施機關清理后，要按法定程序在媒體上分期公布，未經公布，不得實施。三是，關于行政許可法公布之前的法律法規，沒有具體規定行政許可條件、程序、期限的，如何理解下位法的行政許可規定權問題。根據國務院法制辦的答復意見，規章可以對有關行政許可的條件、程序等作出規定，修訂法律、法規時予以補充。建設領域法律法規設立的行政許可，不少屬于此類情況，部機關要盡快研究，在修改規章時予以明確，以指導地方建設主管部門的工作。四是，要盡快規范各類單位資質的許可程序。這是當前建設系統存在的一個突出問題。按照國務院法制辦的答復意見，法律、行政法規明確規定某一事項由某部門審批，該部門就不應再將初審權委托給下級行政機關，否則就是增加了一道行政許可，不符合行政許可法的規定。由于現有建設領域法律、行政法規沒有具體規定建筑業企業、房地產開發企業、物業管理企業等企業資質的具體審批主體、程序等，因此應當按照建設部有關規章的規定辦理。比如，《建筑業企業資質管理規定》明確，一級企業資質經省級建設主管部門初審后，報建設部審批；其中鐵道等專業工程的企業資質，省級建設主管部門商同級有關專業部門審核同意后報建設部，經國務院有關部門初審后，建設部審批；二級企業資質由省級建設主管部門審批。據此，施工企業應直接向資質審批部門或者初審部門提出申請，而無需從縣級建設主管部門開始層層申報、層層審查。同時，要盡快改變以控制企業數量為由，隨意停辦、緩辦資質許可的做法。
（四）抓緊依法清理行政許可的實施機關。按照行政許可法的規定，行政許可只能由具有行政許可權的行政機關，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，和依法委托的其他行政機關實施。各級建設主管部門要嚴格依照行政許可法的規定，抓緊清理現行各類實施行政許可的機構。凡是行政機關內設機構以自己名義實施行政許可的，法律、法規以外的其他規范性文件授權組織實施行政許可的，沒有法律、法規、規章的依據自行委托實施行政許可的，都要予以糾正。該收回的必須堅決收回，確需授權或委托實施行政許可的，必須提請有權機關依法授權或委托。對清理后確認的行政許可實施機關名單，將分別由國務院和地方人民政府公布。凡是未經公布的機關，一律不得實施行政許可。
對于行政許可實施機關的清理工作，要注意三個問題。一是，建設系統的一些事業單位目前承擔著行政許可職責，比如，多數地方的城市房屋拆遷管理辦公室是事業單位，但承擔著城市房屋拆遷管理條例規定的行政許可職責。這種做法不符合行政許可法的要求，應當向當地政府及有關部門詳盡闡明理由，爭取納入行政序列。二是，依法委托實施行政許可，受委托的只能是行政機關，而不能是其他組織，更不能是個人；委托實施行政許可，必須有法律法規規章的規定；受委托的行政機關，不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。三是，要盡快改變目前存在的事業單位或行業組織審批、建設主管部門蓋章、事實上增加了一道審批環節的狀況。
（五）抓緊各項配套制度建設，改革實施行政許可的管理方式。行政許可法規定了實施行政許可的一系列程序制度，各級建設主管部門都要嚴格執行，并結合實際，建立健全有關制度，提高辦事效率。按照國務院的要求，各地都要在7月1日前，制定并公布四方面的配套制度，包括統一受理行政許可申請和統一送達行政許可決定的制度；受理、審查、聽取行政許可申請人和利害關系人意見、聽證、招標、拍賣、考試、檢驗檢測等實施行政許可的具體工作程序和有關制度；對被許可人的監督檢查制度；實施行政許可的責任追究制度。關于配套制度建設，要強調以下幾點：
一是關于統一受理、統一送達制度建設。行政許可法規定，一個行政許可事項需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定；行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。目前，一些地方的建設主管部門正在探索建立“一個窗口對外”的行政審批服務機制。比如，福建省建設廳于2002年6月成立了政務服務中心，通過近兩年來的運作，已初步實現了“法人授權、中心審批、處室備案、加強監督”的目標，審批效能、服務質量明顯提高。需要特別指出的是，在建設領域，基本建設審批涉及的部門多、環節多，十分復雜，審批時限長達幾個月甚至一年以上的十分普遍。如何提高基本建設審批的效率，是建設主管部門面臨的一項重大任務。廈門市建設管理服務中心于2001年8月成立，按照“受理、服務、協調、督辦”的職能，對建設項目從可行性研究到竣工驗收全過程實行“一站式”審批、“一條龍”服務，基建審批時限從立項到施工許可已成功實現三次提速，由原來的300個工作日逐漸減至175個工作日、70個工作日，目前僅45個工作日。他們的基本制度是推行并聯審批，將基本建設程序劃分為幾個階段，分別確定計委、規劃、建設等牽頭部門，每個牽頭部門征求有關部門意見，實行統一辦理，并明確辦理時限。這些經驗值得各地借鑒。建設系統各部門要加強協作，主動改革，取得成效。
二是關于受理、審查等具體工作程序和有關制度。要高度重視電子政務建設對改造政府運作方式和業務流程、簡化環節、方便群眾、提高效率、降低成本、防止腐敗的重大作用。比如建設領域各類企業資質的許可，通過發展電子政務，實行網上公示有關行政許可規定、網上申請和獲得許可結果，就完全可以改變目前層層申報、層層審查的管理方式。要高度重視聽證制度和聽取行政許可申請人、利害關系人意見制度的建立，保障群眾的陳述和申辯權。要根據行政許可法的規定，具體研究在建設系統，哪些事項屬于涉及申請人與他人之間重大利益關系的事項、哪些事項屬于涉及公共利益的重大行政許可事項，通過配套制度予以明確。對這些事項必須聽證或者聽取利害關系人意見，避免隨意掌握，該聽證的不聽證，該聽取第三方意見的不聽取。
三是關于對被許可人的監督檢查制度。行政許可法強調對被許可人監督檢查是行政機關的責任。行政機關應當完善監督機制，建立書面檢查、實地調查、被許可人自查、異地協助告知、鼓勵公民舉報等制度，履行對特定行業的市場準入的監督職責，規范行政機關自身的監督檢查行為。對被許可人隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，以欺騙、賄賂等手段取得許可的，被許可人實施違法行為的，未經許可擅自從事依法應取得許可的活動的，要追究被許可人或者有關當事人的法律責任。各級建設主管部門都要轉變觀念，強化監督意識，探索和總結對被許可人實施間接管理、動態管理和事后監督管理的方式、方法，既要防止行政權力的擴大化，又要防止行政監管的軟弱無力。
四是關于行政許可的責任追究制度。行政許可法明確規定了行政機關及其工作人員的一系列法律責任，關鍵是要把責任追究制度落到實處。各地在制定責任追究的配套制度時，要根據行政許可法關于法律責任的規定，具體細化直接負責的主管人員和其他直接責任人員的違法情形和相應的行政處分。要建立行政許可的申訴、檢舉制度，接受群眾監督。上級建設主管部門應當加強對下級建設主管部門實施行政許可的監督檢查，要把是否依法設定行政許可、實施主體是否合法、是否依法受理行政許可申請、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費用、是否依法履行監督職責等作為重點檢查內容，發現違法行為的，要依法予以糾正。建設系統各級監察機關，要按照監察部《關于貫徹實施〈行政許可法〉，加強對貫徹執行〈行政許可法〉情況進行監察的通知》要求，認真履行行政許可法賦予的職責，強化對違法實施許可的行政機關及其工作人員的責任追究。
要特別強調指出的是，在注重搞好上述配套制度建設的同時，還要正確處理行政許可和其他行政管理事務的關系，防止“不許可，不管理”的錯誤傾向。行政許可僅僅是行政管理方式的一種，建設領域不實施行政許可的事項，并不意味著建設主管部門沒有管理責任。從這一次行政審批事項清理看，在取消了一批行政審批項目的同時，不少項目被納入了非許可的審批事項，比如城市規劃的審批、廉租住房申請的核準等；不少項目被納入了非許可、非審批的剔除項目，比如房屋產權證的發放、房地產抵押登記等；各種年檢、告知性備案等都沒有作為行政審批項目上報。貫徹實施行政許可法，行政許可減少了，行政許可行為規范了，但如果非許可審批、其他管理方式和手段不規范，搞的不好，群眾的負擔并沒有減輕，行政許可法的成效在群眾的感受上就會大打折扣，同樣會引起群眾不滿。因此，不僅要規范行政許可事項，還要采取措施規范非行政許可的審批等管理事項。對這些事項的管理，應該參照行政許可法的規定執行，努力做到公開透明、高效便民、加強監督。同時，對于取消的行政審批項目或者沒有設立許可的有關事項，要認真研究新的管理辦法，積極運用規劃、標準、協調、監督檢查、備案等管理手段，加強有效的后續監管。
（六）清理各種名目的行政許可收費，切實保障行政許可的實施經費。按照行政許可法的規定，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，除非有法律、行政法規的依據，不得收取任何費用，并明確規定，提供行政許可申請書格式文本，不得收費。因此，國務院決定、地方性法規、省級人民政府規章創設的行政許可，沒有法律、行政法規的依據，都不能收費。目前，建設系統行政許可收費的問題還比較突出。一方面，由于財政保障經費不夠，部分機構實施行政許可收費，比如一些地方的規劃許可收費；再如，建設工程質量監督機構是依法受建設主管部門委托，對建設工程質量實施監督管理，履行政府職責，經費應當由財政保障。但目前不少地方在辦理質量監督手續時對申請人收取費用，方可辦理施工許可。另一方面，還有依托行政許可項目的各種變相收費、搭車收費，比如年檢收費等。行政許可收費問題，是群眾反映強烈的突出問題。各地必須抓緊清理，7月1日以后，堅決做到各種行政許可事項無法律法規依據的不再收費。清理行政許可收費，需要從兩個方面進行。一是各級建設主管部門要在清理的基礎上，實事求是地測算實施行政許可所需經費，爭取列入財政預算，由同級財政予以保障。二是對于依靠收費養人的機構和人員，該精簡分流的，要堅決精簡分流。
四、以貫徹實施行政許可法為契機，加強法制建設，全面推進建設系統依法行政
黨的十六大和十六屆三中全會對加強政府法制建設，推進依法行政，提出了新的更高的要求。堅持依法行政，立法是基礎，執法是關鍵，監督是保障。要通過貫徹實施行政許可法，進一步加強政府立法工作、執法工作和執法監督工作，切實提高各級建設主管部門依法行政的能力和水平。
（一）轉變立法思路，改進立法方法，提高立法質量
近五年來，建設系統的立法工作取得了重要進展。國務院先后頒布了《建設工程安全生產管理條例》等7部行政法規；建設部頒布了60多個部門規章；各地也頒布了一批建設領域的地方性法規和政府規章，為促進建設領域的改革開放、加強社會管理和保障人民權益，已經并將發揮重要作用。貫徹實施行政許可法，要求我們進一步轉變立法思路，改進立法方法，不斷提高立法質量。
第一，立法工作中要正確處理政府與市場、政府與社會的關系。傳統的立法思路是權力導向型的，過分強調政府對市場、社會的管制，忽視了對民事法律關系的規范。按照行政許可法的要求，立法應該從重點強調政府管制向重點建立市場規則轉變，注重建立由公民、法人或其他組織自我調節利益和承擔責任的機制。政府要從經濟社會事務的直接干預者轉變為監督者、服務者，通過為社會主體設定科學的行為規則、責任體系，讓社會主體自己判斷是非、承擔責任。因此，在立法中能不設行政許可的，盡量不設，防止公共權力的過度干預；在設立行政處罰時，凡是能夠通過民事責任解決的，就不要再設行政處罰；確實涉及違反行政管理規定，損害公共利益，需要給予行政處罰的，則優先保證民事責任的承擔。行政許可、行政處罰的最終目的不是限制，而是規范、引導人們按規則追求自己的正當利益。
第二，立法的重要內容是規范和約束政府的權力及行為。在立法中，如果確需設定行政許可，則必須貫徹權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤的原則，明確行政許可的條件、程序和時限，明確監督管理職責，明確相應的法律責任。在設立行政管理程序時，要從原先主要考慮如何有利于政府、方便政府，轉向注重考慮如何有利于群眾、方便群眾。
第三、立法工作要把維護群眾利益放在突出位置。立法的根本目的是維護最廣大群眾的利益。群眾反映強烈的突出問題，就應該是我們立法工作優先解決的重要問題。在建設領域的立法工作中，要特別注意把保護人民群眾的私有財產權擺到重要位置。憲法修正案第二十二條規定，“公民的合法私有財產不受侵犯”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。我們在城鄉規劃、房屋拆遷等方面的立法工作中，要堅決貫徹執行憲法的規定，正確處理維護公共利益與保護公民合法權益的關系，不能因維護公共利益而忽視對人民群眾具體利益的保護，更不能借公共利益的旗號損害人民群眾的合法私有財產權。同時，立法工作要著力解決建設事業發展中的體制性障礙，加強城鄉統籌，促進人與自然的和諧和經濟社會的全面發展。
第四、要改進立法方法，擴大公眾參與。最近幾年，不少地方建設主管部門在法規、規章的起草過程中，通過公開登報、上網、聽證會、座談會、論證會等多種形式，向社會公開征求意見。實踐證明，這些廣納民意的方法，對于提高立法質量，具有重要作用。我們要不斷總結經驗，逐步在立法中建立調查研究制度、公開征求意見制度、專家論證制度、立法工作者與實際工作者和專家學者三結合制度、協調制度等，充分尊重人民群眾的民主權利，進一步提高政府立法決策的民主化、科學化程度，增強立法的可操作性。
第五、要切實維護法制的統一。我們在起草法律法規和制定規章的過程中，要根據憲法和立法法的規定，嚴格按照法定權限和法定程序進行。在新的法律和行政法規出臺后，各地建設主管部門要及時提出修改地方法規、規章的草案，做到與上位法不抵觸。行政許可法對地方設定行政許可的權限作了明確的限制，要嚴格遵守。
（二）完善執法機制，提高執法隊伍素質，強化執法監督
各級建設主管部門要通過完善執法機制，提高行政執法人員的政治、業務素質，加大行政執法監督工作的力度，加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的建設行政執法體制，保證各項法律法規的全面、正確實施，保證政令暢通。
第一、進一步推行行政執法責任制，完善行政執法的工作機制。自黨的十五大提出“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制”的要求以來，各級建設主管部門都普遍推行了行政執法責任制。去年6月，部里發出了《建設部關于全面推進建設行政執法責任制的意見》。行政執法責任制的核心，是依法界定執法職責，科學設立執法崗位，規范執法程序，把行政執法責任層層分解，落實到崗位和個人，通過強化監督約束，評議考核，責任追究，把執法行為納入規范化、法制化軌道。行政許可是行政執法工作的重要方面。貫徹實施行政許可法，進一步取消不必要的行政審批項目，清理行政許可的規定和實施機關，公開行政許可的依據、條件和程序，加強監督和責任追究，都為執法責任制的深入推進提供了難得的契機。要把行政許可法的貫徹實施與推進執法責任制工作結合起來，改進行政許可的業務流程，把行政許可的責任落實到崗位和個人，同時突出抓好評議考核和責任追究工作。評議考核應當聽取管理相對人的意見。要以落實行政許可的執法責任制為突破口，帶動行政處罰等其他行政執法責任制工作的深入開展。
第二、提高執法人員的素質，加強行政執法隊伍的建設。當前，一些執法人員特別是基層執法人員執法不公，侵害人民群眾利益的問題還比較突出，要加強對執法人員的普法和嚴格管理，促進執法人員學法、懂法、守法，做到嚴格執法、公正執法、文明執法。去年部里與國務院法制辦聯合發布了《關于加強行政執法人員建設專業法律法規知識培訓有關問題的通知》，要求各地政府法制部門在依據地方性法規和規章核發執法證件時，必須經建設專業法律法規知識考核合格，對未通過建設法律知識培訓考試的新上崗人員，不予核發執法證件；對未通過新頒布法律、法規培訓考試的執法人員，暫停其執法活動；補考不合格的，收回其執法證件。為了做好執法人員的考核工作，部里組織專家建立了建設法律法規試題庫，免費為地方建設主管部門對執法人員的培訓考核服務。各地一定要按照通知的要求做好執法人員的管理工作，沒有取得執法資格的不得從事建設行政執法工作。
第三、強化對行政執法的監督。各級建設主管部門要探索建立機關內部對執法行為的監督制約機制，減少具體執法人員的自由裁量權。上級建設主管部門要創新層級監督機制，強化對下級建設主管部門具體執法行為的監督。在加強行政監督的同時，要自覺接受同級人大及其常委會的監督，接受人民政協的民主監督，接受新聞輿論監督和社會監督。需要強調指出的是，隨著行政許可法的實施，行政復議、行政訴訟的案件有可能大量增加。各級建設主管部門要采取有力措施，加強行政復議機構的建設。復議工作人員要認真執行行政復議法，審理案件要重證據、重程序、重依據、重調查研究，要堅持原則，依法辦案，堅決糾正違法的、明顯不當的具體行政行為。對行政復議工作中發現的執法中的問題，要及時提出建議，要求下級建設主管部門改進。此外，要認真做好行政案件的應訴工作，對人民法院受理的行政案件，各級建設行政機關應當積極出庭應訴、答辯。對人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定，各級建設行政機關應當自覺履行。
貫徹實施行政許可法，意義重大，影響深遠，任務繁重，時間緊迫。各級建設主管部門的法制機構，在貫徹實施行政許可法，加強立法、執法、執法監督和普法工作中，負有重要的責任。法制機構工作人員要加強學習，提高理論素質和業務素質，認真履行職責。各級建設主管部門特別是主要領導同志，要關心法制機構建設，采取切實有效的措施，進一步解決法制工作機構在機構、人員、經費方面的困難，尚未設立法制機構的，要創造條件盡快設立。
同志們，讓我們在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，高舉鄧小平理論偉大旗幟，全面貫徹“三個代表”重要思想，樹立并實踐科學的發展觀，以高度負責的精神，認真貫徹實施行政許可法，全面推進建設系統依法行政，為全面建設小康社會做出新的貢獻。
